张北“草原天路”如何进行PPP模式开发

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一、无心插柳柳成荫,从X001到草原天路

张浩/漫画

小的时候听单田芳说评书,讲到牛人降生的那刻一般都会说到天有异象,自带祥瑞,主角光环不能直视。这种浮夸的表现方式被我国当代旅游项目很好的继承了下来,好多项目只要一出场那必是“百亿投资,国际一流、亚洲顶级、国内唯一”全身充满了金元荷尔蒙的味道,凡人只要看一眼都会说:“这不就是有钱么,真他娘的爽!”

位于河北省张北县境内的草原天路享有“中国66号公路”的美誉,但从今年5月1日起,草原天路“免费游”时代结束。“草原天路按每人次50元标准收取门票费”——几天来,张北县政府发布的收费公告刷爆网络,引起公众质疑:公路怎么摇身一变成了景区?天路能不能收费?张北县能否自行决定收费?对此,记者进行了调查和采访。

相比下来“草原天路”的发展却是一部难得的小清新,这条路修建之初是为了连接崇礼滑雪区、赤城温泉区和张北草原风景区,根据等级要求,设置双车道,无硬路肩。沿途没有正规的旅游配套设施,从根本上来说是一条县级公路,等级名称X001线,是不是有点写字楼里的Alina本名叫翠凤的恍惚感,欺骗你的不是名字而是这条路沿途的风景。曾经在这条路刚建成的时候走过一趟,至今印象难忘。沿途的风景都仿佛置身于印象派大师毕沙罗的画作中,充满了诗情画意。随着自驾与休闲时代的到来,在各种社交媒体的推广下,X001变成了草原天路,丑小鸭转身变成白天鹅,翩翩起舞,美艳动人。

两次听证,两种结局

草原天路的形成与发展再次证明了一个道理:一切看颜值,漂亮就是硬道理!

蓝天、白云、草原、风车,草原天路风景如画。但随着张北县政府收费公告的发布,美丽的草原天路近日成了舆论热议的焦点。

二、尴尬的门票,草原天路收费引起的巨大社会争议

草原天路全长132.7公里,蜿蜒曲折、跌宕起伏,犹如一条蛟龙盘踞在群山峻岭之间,沿天路而行分布着桦皮岭、岩片山、白龙洞等多处自然景观,是一条自然风景和人文景观并重的线路,吸引了当地和京津冀蒙大量游客。

一切的一切都在于画风变化太快,免费的小船说翻就翻,在酝酿了一段时间后“草原天路”收门票了,价格为50元人/次,一时间舆论哗然。专家、游客、原住民都纷纷表达不同意见。专家们说:“画地为牢,建门圈钱,门票经济不能带动当地经济发展,草原天路收取门票是不符合物权法、公路法的”;游客说:“50元人/次定价太高,景虽美,心伤了,再也不去了”;村民说:“草原天路收了门票后游客少了,我们收入下降了”。

草原天路景观带备受青睐,给当地旅游发展带来机遇,张北县政府一度加大建设力度。张家口市同样高度重视,市委市政府多次督导提升旅游品质。之后,张北县决定成立“草原天路旅游开发有限公司”进行开发,提出建成国家5A级旅游景区,打造“中国最美风景道”。

在各种质疑声中当地政府总结了三条收费理由来说明收费的合理性:1、草原天路是市级风景名胜区不是一般的公路;2、增加草原天路的配套设施建设需要大量资金;3、收取门票是为了用资金更好的保护生态环境。但在巨大的社会舆论压力面前,张北县政府宣布从2016年5月23日起停止收费,从5.1到5.23,这个还未满月的政策便已经夭折。

今年4月14日,张北县物价局发布《关于召开制定草原天路风景名胜区门票价格听证会有关情况的公告》,物价局成本调查队按照风景名胜区实际投资及运营费用进行成本监审,经审核景区门票成本为51.25元/每人次,拟定门票价格为50元/人次。

按照快意恩仇的故事发展脉络,故事到这应该结束了,扮演恶人角色的政府已经低头,游客和当地老百姓应该手牵手走入了幸福的未来,但结束了么?NO,故事才刚刚开始,草原天路的开发与运营其实是通过“收费事件”从幕后走到了前台,走到了聚光灯下,可以说草原天路总体运营机制与思路的建立已经亟不可待。

4月29日,张北县物价局召开听证会。次日,物价局作出批复称,经报请县政府批准,门票价格为50元/人次,“自发文之日起施行”。

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收费,不是一时冲动,亦非第一次提出。2015年6月,张家口市物价局就曾决定召开制定草原天路景区门票价格听证会,当时审核的门票成本为67.65元/人次,拟定门票价格为80元/人次。由于各项服务设施尚未完善,当地“经研究,暂不制定草原天路景区门票价格”。

三、美丽的道路很漫长,草原天路的四大运营痛点

去年审核成本为67.65元/人次,由市物价局召开听证;今年审核51.25元/人次,由县物价局召开听证。门票成本降低16元,听证部门从市级降到县级,收费去年搁浅今年推行……一时间,天路收费引起公众热议,受到“于法无据”的质疑。

1、生态保护需求迫切,地方政府财政压力大,草原天路目前仍处于粗放式运营阶段,由于游客的大量进入和原住民的生产生活影响,草原天路的生态环境近两年有恶化趋势,同时张北作为国家级贫困县从县财政的角度来看很难拿出足够的专项资金来进行贴补,随着游客的不断增加以及所带来的生产与生活行为,生态环境的承载压力越来越重。

记者从张北县政府网站查阅到,该县对草原天路景区项目的开发经济效益分析认为,年利润726万元,投资利润率21.1%,投资回收期4年。

2、原住民及商户的利益保护与管理,草原天路的火热受益最大的应该是沿途的百姓,大量游客的到来为当地百姓实现了创收与增收,但有人的地方就有江湖,这是不得不承认的事情。前几年就有网友爆料说在草原天路附近开车碰到当地人饲养的马赔偿要价达十几万的事情。从“青岛大虾”到“天价鳇鱼”这两年所爆出的天价宰客事件要值得各个地方政府的警醒,有效的提前预防远比事情爆发出来后四处救火要好的多,辛辛苦苦培育的品牌有可能在一夜之间就崩塌,要在原住民与商户心中种下“草原天路”是致富之路,只有大家共同维护,共同珍惜,才会有更好的发展的理念。

记者从全国企业信用信息公示系统查询到,2014年3月,“草原天路旅游开发有限公司”注册成立,注册资本5000万元,由张北县旅游开发总公司出资组建;2015年2月,北京宏美龙脊旅游发展有限公司成立,注册资本也是5000万元;2015年3月,张北县联合北京宏美龙脊旅游发展有限公司合作开发,组建“草原天路旅游有限责任公司”。也就是说,北京这家公司仅成立一个月就与张北县达成合作,组建新公司共同经营开发草原天路项目;决定组建新公司仅3个月,张家口市物价局就于2015年6月召开了第一次收费听证会。

3、出行时间集中,线路长,易拥堵,草原天路最美的时间在夏秋两季,游客的集中出行无疑加重了道路的拥堵情况,据测算在旺季走完全长132.7公里的道路要花去7个小时左右的时间,这个速度可以说是标准的人在囧途,没有好的肾是走不完草原天路的,不过对于北京的游客来说他们还是很亲切的,有种他乡遇四环的感觉,熟悉的速度不一样的风景。

对于草原天路收费,新浪网进行了调查。截至5月10日上午10点,投票人数超过2.4万人,92.6%的受访者表示反对,认为“牺牲公路通行功能换取收入,舍本逐末”;4.9%表示赞成,认为“收取费用用于公路治理维护,利于百姓”。

4、配套设施不完善,业态链条没有构建,目前的草原天路还处于粗放式开发阶段,相关配套并不完备,例如:旅游厕所、汽车维修点、医疗救护站等必要设施都不完善。并且以草原天路为营销品牌与销售平台系列业态产品并没有构建起来,目前的消费方式还很简单,草原天路不仅仅是一道美丽的风景线路,应该以其为核心构建起一个生态、绿色、安全、放心“的品牌形象,在背靠北京巨大消费市场的同时,通过”美丽营销“来进行产品价值传播,从而带动其他地区的致富发展,形成以点带面,以线连片的产业空间格局。

公路变景区,换个马甲就收费?

四、“PPP的爱情说没就没,究竟是门当户对还是拉郎配?

据了解,草原天路是一条县级公路,等级名称为X001线。这条路是2012年9月由张北县政府投资3.25亿元建设的。交通部门一位内部人士透露,草原天路修建之初是为连接崇礼滑雪区、赤城温泉区和张北草原风景区。根据等级要求,设置双车道,无硬路肩,沿途没有正规的旅游配套设施。

2015年3月,经张北县申请,张家口市政府批复同意建立草原天路市级风景名胜区。至此,一条路摇身一变成为景区。

1、夭折的草原天路PPP项目

大量游客的到来,确实成为草原天路管理难题。交通拥堵、乱扔垃圾、污染环境,甚至发生过“100公里走了8小时”的事情。张北县旅游局局长杨亮在今年的听证会上表示,草原天路自2013年建成以来,游客数量增加,管理成本逐年增加。市级风景名胜区对生态资源保护提出更高要求,不得不考虑收费。

网上的资料显示在2015年张北县政府工作报告中,两次提及“采取PPP模式引进广西龙脊公司投资10亿元对草原天路进行开发”,并要加快合作开发进程;而在2016年张北县政府工作报告中,“龙脊”公司不再出现。在张家口市政府网站上,最后一次出现“龙脊”公司,是在2015年的10月份。(引自每日经济新闻)

记者注意到,张家口市物价局在听证公告中称,草原天路景区被市旅游局评定为3A级旅游景区,但有媒体称,在市旅游局A级景区名录中并未发现草原天路。

而根据国家2014年颁布的42号文对类型PPP项目的规定,“草原天路”这个项目并没有出现在2015年12月河北省国家发改委PPP项目库中,项目建设所需要:环评、可研、立项等手续并没有进行,更别提财政承受能力、物有所值评价、财政预算决议等融资必要程续。根据从网上信息的消息来看,草原天路PPP模式开发推进的并不顺利,至于其中原因,笔者不去猜测,但从这却可以看出,当地政府对草原天路的开发是有想法,有思路的,有意以PPP的模式对草原天路进行整体开发,那么PPP模式究竟适不适合草原天路的开发呢?

全国律协行政法委员会副主任王才亮对此研究认为,根据我国《风景名胜区条例》第8条和第10条规定,风景名胜区划分为国家级和省级,具有国家代表性的可以申请设立国家级,具有区域代表性的可以申请设立省级。设立国家级的由省级政府提出申请,由国务院建设主管部门会同环境保护主管部门等提出审查意见,报国务院批准公布;设立省级的由县级政府提出申请,省级政府建设主管部门等提出审查意见,报省级政府批准公布。

2、风口下的PPP,能否吹散草原天路的迷雾

“未见国务院或省政府有关设立草原天路风景名胜区的批文,这个景区就成了当地自封的‘山寨版’。不争的事实是,草原天路规划、建设都是以公路建设立项与实施。明知以公路名义收费难,于是换个马甲,变成景区收。”王才亮说。

从国家宏观政策看:《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资(2014)2724号)明确将旅游项目作为一种公共服务项目,鼓励采用适用PPP模式,旅游景区作为提供旅游公共服务的基础设施,其开发与运营自然也适合采用PPP模式。

时间似可佐证这一点:草原天路2013年由政府投资建成,立项和建设时间应当更早;2014年3月,草原天路旅游公司才注册成立。可见,建成在先的草原天路,怎么可能成为“出生”在后的公司拥有的景区?

从项目特点性质来分析:张北县政府将草原天路定为市级风景名胜区而其本身是一条县级公路,这两种身份都具有公益性质的属性,而其本身的资源特点有具有公益性,是与PPP项目所需背景一致的。

“免费公路当然不能因为在景区范围内而变为收费公路。因为,公路及其收费最低要由省级政府批准,县级政府没这个权力。而且,公路定性在先,后来的所谓景区不能改变先前的性质。”国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授接受采访时说。

从运营收益稳定性判断:这个是景区能够结合PPP模式的根本所在,如果没有门票收入,单靠运营收入来看,浮动是巨大的,仿佛盲人摸象,对社会资本方来说存在巨大的不确定性和系统性风险,所以草原天路采取了收门票的方式,来保证有一份稳定可靠的收入,但也正是这个决定让草原天路走上了前台。

一位长期研究公路法的专家表示,公路收费叫车辆通行费,需要经过省级政府批准并设立收费站。草原天路收的是景区门票而不是通行费。问题在于:将县道改成风景区内道路有没有经过批准?如果改变道路性质,按照规定需要审批,批准权限属于地级市政府,批准后收费不再受公路法和《收费公路管理条例》约束。