汤维建:司法“去行政化”是治理司法腐败的良药

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本报北京报道(记者王尔德)在今年的最高人民法院工作报告中,最高人民法院院长王胜俊提到,司法部门内部的违纪违法案件查处力度也在加大。法院加强了廉政风险防控机制建设,建立了廉政监察员、法官任职回避、防止内部人员干扰办案、防止利益冲突等制度。

陈瑞华 (进入专栏)
 

“司法是维护社会公平正义的最后一道防线,因此治理司法腐败、确保司法公正对任何一个法治国家而言都至关重要。” 全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建对本报记者介绍。

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汤维建认为,目前司法腐败存在原因在于司法体制不够完善,这主要体现在为司法的行政化和地方化。为此。他建议应尽快实现司法的“去行政化”,这是防治司法腐败的良药。

  

汤维建还提醒,治理司法腐败,还要处理好调解与审判的关系,树立规则之治原则,防止出现以调代审。

  
自2014年新一轮司法体制改革启动以来,一系列司法改革措施相继得到推行,并取得了良好效果。但是,这些旨在推动司法“去地方化”和“去行政化”的改革措施,所针对的主要是法院和检察机关的司法行政管理机制,而对公、检、法三机关的法律关系并没有作出实质性的调整,对一系列困扰我国司法体制的问题,如看守所的归属问题、执行体制的改革问题、司法审查机制的构建问题等,都没有提供有针对性的“顶层设计”。

司法审判权应与司法行政权分离

  
而按照法学界的普遍看法,未来司法体制改革的深入进行,取决于对公、检、法三机关法律关系的重新认识,也取决于对司法行政机关的职能作出重新定位。要真正维护司法的公平正义和优质高效,就应高度重视司法行政机关的作用,对其权力分配和机构设置作出全新的制度安排。一言以蔽之,我们既应当站在司法改革的全局看待司法行政体制的改革问题,也应当通过司法行政体制的改革来全面推动司法体制的整体变革。

《21世纪》:你认为司法腐败的体制原因是什么?

  
本文从全面推动司法体制改革的立场出发,对司法行政体制改革问题作出初步的考察。笔者将对我国司法行政机关的职能进行理论上的定位,将其确定为司法行政与政府法律事务的统一管理机关。在此基础上,笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况,结合我国司法体制改革的宏观目标,来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后,在历史考察和理论分析的前提下,本文对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。

汤维建:说起司法腐败,人们通常都想到人情案、关系案、金钱案、权力案和暗箱操作等现象。这些现象的存在大多是由于我国的司法体制造成的。司法体制的不完善之处在于,司法行政化和司法地方化现象严重。

  

《21世纪》:如何理解司法行政化和司法地方化?

   我国司法行政机关的职能定位

汤维建:司法的行政化主要表现在三方面。首先是,司法的外部行政化,即地方党政部门无论在主观上还是客观上均将司法机关视作与行政机关无异的下属机构,其实质是改变了“一府两院”的平行结构,将“两院”置于一府之下或一府之内。究其本质而言,“两院”与地方政府的“委办局”相比其实并无何等差异。

  
从世界范围来看,司法行政机关的职能存在两种模式:一是英美法国家的“司法行政领导检察工作模式”;二是大陆法国家的“大司法行政模式”。

其次是司法的内部行政化,即按照行政机构的人员结构配置司法人员,将所有在编司法人员按行政级别加以划分。因此,同为司法人员,其行政级别有异,因而导致其司法权的含金量也有等级差异。位于较高行政级别的司法人员,如法院的院、庭长,检察院的检察长、厅处长等等,对位于较低行政级别的司法人员,实际上享有司法权行使上的领导权和控制权,从而致使司法权最终归结为高高在上的长官意志,司法的官僚化难以避免,同时也为外界对司法的干预开辟了畅通的渠道。

  
根据前一模式,司法行政机关在管理政府法律事务的同时,还行使检察职能,也就是代表政府对犯罪案件行使刑事追诉的职能。例如,美国联邦司法部,作为联邦检察官的领导机构,对于那些“联邦罪案件”刑事追诉权,包括领导联邦调查局行使侦查权,代表政府提起公诉。

再者,司法的上下行政化。根据宪法与法律的规定,在法院的上下级之间是不存在领导与被领导的行政关系的。但从实际结果上看,上下级法院之间有明显的行政化关系特征,集中表现在下级法院审判案件在必要时奉行向上级法院请示汇报的做法,同时,上级法院对下级法院审判案件也时常会加以干预甚至提前介入。其根本的原因还在于司法机关被纳入地方行政系统中加以安排和对待,其结果,上下级法院之间的关系不能不实质等同于上下级行政机关之间的关系。

  
但与此同时,司法部还负有对移民、反垄断、烟酒枪炮爆炸物、缉毒、判决执行等项法律事务的管理权。而根据后一种模式,司法行政机关作为政府组成部分,负有对法院、检察机关的司法行政事务进行管理的权力,举凡法院、检察机关的设置、预算、后勤保障、财政经费,法官、检察官的编制、入职、晋升、奖惩,以及司法考试和法官、检察官的教育培训等事项,司法行政机关都负有作出规划、提出建议甚至进行决策的权力。

因此,不难发现,司法行政化是我国当前司法体制中最根本的缺陷,司法地方化不过是司法行政化的结果之一。

  
这两种模式的相同之处在于:司法行政机关都属于政府行政分支的组成部分,司法部长甚至属于内阁成员;司法行政机关都负有对监狱、未决羁押场所加以管理的职责。

《21世纪》:针对司法行政化的问题,你有哪些改革建议?

   但两者的主要区别在于:

汤维建:有鉴于此,我国目前司法改革的重点是司法体制的改革,而司法体制改革的重点则是司法的“去行政化”。我有两个建议:

  
前一模式下的司法行政机关领导检察工作,对于追诉犯罪负有全面责任,而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的全部司法行政事务负有管理责任。前一模式下的司法行政机关可以被称为总检察院或者政府法律事务部,后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的“司法行政事务管理部门”。

第一步,实现司法审判权和司法行政权的分离,让司法行政权归属于司法行政机关;第二步,在“二权分离”的基础上,将司法行政权上收,使之集中在中央层面或至少是省级层面行使。目前可考虑实行司法行政的二级管理,即:最高法院、高级法院以及最高检察院、省级检察院的司法行政权,在全国人大及其常委会的决策下由最高司法行政机关具体行使;基层法院、中级法院以及相应检察院的司法行政权在省级人大及其常委会的决策下,由省级司法行政机关具体行使。

  
新中国成立初期,我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。所谓“大司法行政模式”,其实在一定程度上就是大陆法系国家司法行政机关的缩影。这可能是新中国成立初期全面参照借鉴和移植前苏联的司法体制的一种结果。但随着一轮又一轮的司法体制改革,特别是在1979年恢复法制建设以来,我国司法行政体制与大陆法系的模式渐行渐远,终于在1982年以后走上了一条独立发展的道路。

这样改革的好处在于:其一,使司法机关的人财物管理摆脱了地方政府的干预,有利于在司法机关的外部实现“去行政化”,从而达到或相对达到了司法机构的整体独立性。其二,将司法行政权从司法机关的职能体系中剥离出去,司法人员的等差属性就会淡化甚至消失,他们之间的平等地位就具有了客观基础和切实保障,司法权的独立行使便能贯彻到底,从而在司法机关的内部实现了“去行政化”。其三,由上述两点所决定,司法机关的上下级关系便不会被纳入行政机关的关系模式之中,从而在司法机关的上下级关系上实现了“去行政化”。

  
但是,这种司法行政体制从来就没有倒向英美法系的模式,未来也几乎没有领导检察工作的可能。这是因为,按照我国人大领导下的“一府两院制”,检察机关与法院都是司法机关,与同级政府一起,由同级人大及其常委会产生,并向其报告工作,接受其监督。而司法行政机关作为政府领导的行政部门,所行使的是行政职能,与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。

需加指出的是,这种改革思路虽然需要对宪法做出微改,但并不会影响我国宪法所确立的人民代表大会制度下的“一府两院”的基本权力格局。司法机关由人大产生并向人大负责的领导体制没有改变,党对司法工作的领导不仅不会削弱,反而会因此而更趋强化、更趋合理。发生变化的是增强了司法机关的国家属性和司法属性,弱化了甚至取消了司法机关的地方化特征和行政化特征,因而值得重视。

  
在笔者看来,我国司法行政机关属于一种兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。所谓“宏观司法行政事务”,是与“专门性司法行政事务”相对而言的,是指那些不属于法院、检察机关内部人财物管理的宏观层面的司法行政事务,如律师、公证、法律职业资格考试、司法鉴定、刑罚执行等事务,这些事务或者在新中国成立初期就属于司法行政机关的“专属法律职能”,或者在1982年以后随着司法改革的推进逐渐被纳入司法行政机关的管理之下。

澳门尼斯人,《21世纪》:在防治司法腐败方面,你对检察机关的法律监督工作有何建议?

  
而所谓“政府法律事务”,则是指由各级政府承担的法律法规编纂、国际司法协助、人民调解、基层政权司法行政事务等法律事项。这些政府法律事务在新中国成立初期曾被纳入司法行政机关的管理之下,后在1982以后出现了一定程度的萎缩,但在2001以后又开始出现了职能的逐渐回归。下面从两个角度对此作一分析。

汤维建:检察院是《宪法》所规定的法律监督机关,诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能。

   (一)宏观司法行政事务的管理者

我认为,目前应当高度重视和充分发挥人民检察院的法律监督职能,加强检察机关对民事审判和行政诉讼的法律监督,加强对执行活动的法律监督,切实解决实践中长期存在的起诉难、审判不公、申诉难以及执行难等问题,提高司法的公正度和权威性,不断健全和完善具有中国特色的司法体制和诉讼制度。此外,我认为,人民检察院对行政机关依法行政的法律监督问题,应当提到议事日程加以考虑。其实相对于诉讼监督而言,行政执法监督更为重要,也更有挑战性。

  
新中国成立以来,我国司法行政机关一直在行使一些基本的司法行政事务,如律师、公证、法制宣传、人民调解等事务。1982年以来,司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。

目前,检察机关行使的法律监督权散见于《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》之中,缺乏系统的具有可操作性的统一法律规定。

  
这些事务都属于“宏观司法行政事务”,因为它们不属于公、检、法三机关所独有的司法行政事务,而独立于这些机关的基本法律职能,具有明显的普遍性和共同性。这些职能要么本来就归由司法行政机关加以管理(如律师、公证、人民调解、法制宣传等),要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的(如刑罚执行、司法考试、司法鉴定、社区矫正等)。

检察院如何监督、监督哪些内容,以及构建怎样的制约机制和责任机制等内容,都没有明确的法律规定,这在一定程度上制约了检察机关监督职能的有效发挥。因此,我建议尽快制定《人民检察院监督法》。

  
当然,对于哪些司法行政事务属于这种“宏观司法行政事务”的问题,并没有一个放之四海而皆准的标准,而是由我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。

司法腐败的根源在于司法行政化

  
经验表明,当某一项司法行政事务交由公、检、法三机关自行加以管理会出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时,该项事务就应从公、检、法三机关独立出来,被确定为“宏观层面的司法行政事务”,并最终被划入司法行政机关的管理职能。

原文链接:[21世纪经济报道]全国政协委员、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建:司法“去行政化”是治理司法腐败的良药

  
至于法院、检察院、公安机关对本系统人、财、物的管理事务,我们可以界定为“专门性司法行政事务”。例如,新中国成立初期司法行政机关对法院和检察院的设置,对司法干部教育、训练,对司法干部登记、分配、任免,对全国诉讼案件种类、数量及社会原因之统计,对司法经费之厘定等事项,就都属于这种“专门性司法行政事务”。